一、案情回顾
1.案件事实
2015年，中华环保联合会对德州晶华振华公司（以下简称振华公司）提起环境民事公益诉讼。原告中华环保联合会诉称，振华公司两个烟囱向大气长期超标外排放污染物，造成了严重的大气污染，提出了五项诉讼请求：一、被告立即停止超标向大气排放污染物，增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动；二、被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2040万元（按照被告大气污染防治设施投入及运营的成本计算得出）；三、被告赔偿因拒不改正超标排放污染物行为造成的损失780万元（以10万为基数，自2015年1月1日开始暂计算至2015年3月19日）；四、被告在省级及以上媒体向社会公开赔礼道歉；五、鉴定费、律师及诉讼支出的费用由被告承担。上述第二、三项诉讼请求中的赔偿款项支付至地方政府财政专户，用于德州市大气污染的治理。后原告中华环保联合会将诉讼请求第二项变更为判令被告赔偿因超标排放污染物造成的损失2746万元。
2.事实认定以及因果关系推定
振华公司提出的抗辩理由是原告所诉因果关系难以判定，大气污染是动态的，无法确定大气污染是由被告一家企业造成的。环境污染和生态破坏具有间接性和隐蔽性，大气相比于其他环境要素，流动性强、边界性模糊、扩散性强，对本案件的事实认定构成了一定困难。
首先，法院对德州市环境保护检测中心站的监测数据、德州市环境保护局、山东省环境保护厅以及环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心的评估意见以及专家证言进行了全面考察。根据德州市环境保护监测中心站的监测，2013年11月、2014年1月、5月、6月、11月，2015年2月振华公司排放二氧化硫、氮氧化物及烟粉尘存在超标排放情况。德州市环境保护局分别于2013年12月、2014年9月、2014年11月、2015年2月对振华公司进行行政处罚，处罚数额均为10万元。2014年12月，山东省环境保护厅对其进行行政处罚，处罚数额10万元。环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心根据已经双方质证的证据作出评估意见，鉴定结果为：振华公司位于市区内，周围多为居民小区。（1）污染物性质，主要为烟粉尘、二氧化硫和氮氧化物。（2）污染物超标排放时段的确认，二氧化硫超标排放共计68天，氮氧化物超标排放共计327天，烟粉尘超标排放共计230天；（3）污染物排放量，在鉴定时段内，二氧化硫超标排放量为255吨，氮氧化物直接排放量为589吨，烟粉尘部分直接排放量为19吨；（4）单位污染物处理成本，根据数据库资料，二氧化硫单位治理成本为0.56万元/吨，氮氧化物单位治理成本为0.68万元/吨，烟粉尘单位治理成本为0.33万元/吨；（5）虚拟治理成本，根据《环境空气质量标准》、《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》，本案项目处环境功能二类区，生态环境损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，本报告取较高参数5，共计2746万元。在审理过程中，环境保护部环境规划院专家吴琼出庭，就二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘超标排放给大气造成的损害、污染物排放时间、污染物排放量、单位治理成本、虚拟治理成本、生态损害赔偿数额的确定以及被告投入运营设备是否会对虚拟治理成本产生影响提出专家意见。吴琼认为，二氧化硫、氮氧化物以及烟粉尘是酸雨的前导物，超标排放肯定会对财产及人身造成损害，进而对生态环境造成损害，使大气环境的生态服务价值功能受到损害，影响大气环境的清洁程度和生态服务价值功能。因此，法庭认定振华公司的行为构成了损害事实。
其次，由于环境侵权二重性，具有人环境人的间接性，环境污染或者生态破坏行为造成的损害后果中还有着环境要素间或生态系统内部的物理、化学、生物学等作用，这就导致损害事实与损害行为之间的因果关系非常复杂，多因一果、一因多果、互为因果、因果时差等情形时常出现。环境侵权责任要求直接的、确定的因果关系不利于保护受害者，故各国逐渐降低因果关系的证明标准。我国环境侵权采取因果关系推定，即法官根据法律规定或经验法则，在已知事实的基础之上推定行为与损害后果之间存在因果关系，并允许被推定人提出证据予以推翻的证明规则。即在本案中，法官对振华公司向大气超标排放污染物造成大气污染的行为和损害事实予以采信，根据高度盖然性学说即可证明超标排放的行为和损害后果之间具有因果关系。此种做法不但采纳了学界的主流观点，印证了环境侵权责任因果关系判断的实践，也符合我国《侵权责任法》及相关司法解释的规定。
二、争议焦点
1.环保组织是环境民事公益诉讼的适格主体
由于此案是2014年《环境保护法》（以下简称新环保法）实施后首例大气污染环境公益诉讼案件，学界对原告的适格主体进行了广泛的探讨。根据新环保法第58条和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，具有以下资格的社会组织可以提起环境民事公益诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。原告中华环保联合会满足上述条件，因此是本案的适格主体。然而，虽然本案中的中华环保联合会具有主体资格，但是目前全国上下仅有 700 余家符合上述诉讼资格的环保组织。事实上在这 700 家组织中提起环境公益诉讼的也不多，大多数环境公益诉讼的原告都由自然之友、绿发会、中华环保联合会三家规模较大的环保公益组织来充当环境公益诉讼的保护伞。而我国目前环境公益诉讼层出不穷，仅依靠这三家环保公益组织是杯水车薪的。另外环境公益诉讼成本高昂，专业性程度高，也令许多环保组织望而却步，例如本案中法院就并未支持原告的律师费用和其他诉讼费用的请求；如若败诉，环保组织就需要自行承担诉讼费用，如在首起公益组织环保诉讼败诉案常州毒地案中，败诉的两个环保公益组织自然之友和绿发会在一审中被判承担 189 万元的案件受理费，不得不靠募捐来筹集资金。因此，能否对环保组织采取激励措施，或是根据实践要求适当放宽社会组织提起环境公益诉讼的门槛，或者是鼓励检察院提起环境公益诉讼，亦或是学习国外赋予公民提起环境公益诉讼的权利，都是值得深究的问题。
2.关于惩罚性赔偿
原告中华环保联合会依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条及《中华人民共和国环境保护法》第五十九条，要求被告振华公司赔偿因超标排放污染物造成的损失780万元，计算方法为以10万为基数，自2015年1月1日开始暂计算至2015年3月19日，法官认为该两条规定的是行政处罚而非民事责任，且环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿，原告法律依据不足，故不予支持原告中华环保联合会该项诉讼请求。
姑且不论原告在环境民事公益诉讼请求中提出行政法律责任的请求是不是有法律依据，单就此诉讼理由来说，具有一定创新性，值得进行延伸和探讨。按日计罚规定是新环保法新增条文，是针对我国环境违法成本低，对企业没有威慑力的缺陷而设立的。按日计罚具有两种模式，一种是英美法系的行政处罚模式，是对于持续的环境违法行为直接进行按日连续处罚，另一种是大陆法系的执行处罚模式，不论是否持续，先作为一次进行处罚，并通知限期改正，届时仍未改正的，再按日连续处罚。从表面上看，行政处罚模式似乎更能体现按日计罚这种经济手段的激励作用，但是这并不是环境法的应有之义。按日计罚并不是要企业承担巨额的罚金甚至因此破产，而是通过外部成本内部化，降低违法的收益，倒逼其停止违法行为。
我国生态环境损害赔偿制度仍处于初步探索阶段，缺乏独立的、完整的、体系化的生态环境损害赔偿制度。目前仍然沿用民事损害赔偿制度填补损害，我国现行生态环境损害赔偿呈现出追求完全赔偿、舍弃惩罚性赔偿、生态修复与金钱赔偿相结合等特征。完全赔偿即本案中的用于德州市大气环境质量修复的损失赔偿。虽然法院提出了概括性的环境修复费用，但是并未对其作具体细分，导致赔偿资金具体用途不明。学界普遍认为，完全赔偿具体可以划分生态环境损害、环境修复费用、环境修复期间服务功能的损失等费用。但是我国司法案例中大多数是把这些混为一谈，判决书中一般仅用用于某某地区的环境质量修复，目标笼统大且模糊，缺乏可参考的衡量标准，而且也未考虑完成修复的考验核收问题。同时，由于沿用民事损害赔偿的基本原理，即损失多少赔多少，一般不适用惩罚性赔偿，导致我国弱化甚至放弃了惩罚性赔偿，只强调危害结果的客观性和对受害人进行救济，同时避免受害人从中获益，这就可能导致违法成本低，守法成本高的局面。也就是说，如果企业有意钻法律漏洞，完全可以通过超标排放导致的收益去抵扣违法的成本，会使法律的预防作用和教育作用大打折扣。因此近年来，一些学者呼吁在我国的生态环境损害赔偿制度中加入惩罚性赔偿。
3.大气污染生态环境损害的界定与修复
前面提过，由于大气这种环境要素的强流动性、高扩散性等特性，如何对大气污染生态环境损害进行界定就成为了一个实践中的难题。此外，由于环境的整体性、循环性和相互依赖性，导致大气污染会进一步通过物理、化学的作用，引起其他环境要素如水、土壤的退化，进而对整个生态系统造成破坏。那么又如何去量化由大气污染引起这种整体生态系统的破坏呢？
要想界定大气污染生态环境损害，就必须先厘清生态环境损害的概念。根据环保部制定的《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》（以下简称鉴定方法），生态环境损害是指由于污染环境或破坏生态行为直接或间接地导致生态环境的物理、化学或生物特性的可观察的或可测量的不利改变，以及提供生态系统服务能力的破坏或损伤。此定义蕴含着以下含义：（一）污染环境和破坏生态行为不能划等号，属于两种不同的损害。环境污染是指排放的物质超过了环境的自净能力，环境质量就会发生不良变化，危害人类健康和生存；而生态破坏是指人类活动或自然的因素造成的生态系统上短期内不可恢复的破坏。环境污染和生态破坏可能会相互影响，互为因果。（二）损害后果包括两种，第一种是可观察的不利改变，第二种是生态系统服务能力的破坏，也是肉眼不易观测到的。因此，我们在实践中不但要考量污染环境带来的后果，更要考察污染环境带来的生态破坏的严重性；不但要看到通过观测看到的表面现象，更要深入研究对生态服务系统带来的肉眼不可见的影响。
根据《侵权责任法》，我国侵权责任的方式有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损害等。一般来说，恢复原状是环境侵权的最佳救济方式。然而在实践过程中，由于违法企业不具备环境修复的条件，而且更重要的是，由于生态系统的整体性和流动性，也很难做到恢复原状，因此，最高院出台了《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第14条：被侵权人请求恢复原状的，人民法院可以依法裁判污染者承担环境修复责任，并同时确定被告不履行环境修复义务时应当承担的环境修复费用。污染者在生效裁判确定的期限内未履行环境修复义务的，人民法院可以委托其他人进行环境修复，所需费用由污染者承担。这也体现了环境法律原则中的损害担责原则中的破坏者恢复，然而破坏者恢复指的是造成环境污染或破坏的人即使付费，也不能免除其修复生态的责任，由于专业性过强，对设备和技术要求过高，因此，在实践中，法院常常通过令违法企业支付生态环境治理费用来代替修复生态的义务。虽然法院一般都未规定生态环境治理费用的具体用途，但是我们希望可以通过专业机构治理的方式来达到恢复原状，或者是说，对环境的损害降到最低，尽可能地平衡整个生态系统。
另外，在本案中，对损害的认定仅注意到了排放废气的数量以及对大气环境质量产生的降低后果，却没有对排放废气所致的生态环境损害的整体性予以足够的重视，以致在救济时仅针对大气环境质量修复，而忽略了对受到污染的生态环境的整体性损害。一些学者认为在此案中，尽管有大量废气排放空中，但是并未显现紧急状态，而且空气中的污染物经过一段时间的自净，也基本扩散排出，因此，对于本案而言，重点在于恢复基线状态。 基线是指指污染环境或破坏生态行为未发生时，受影响区域内人体健康、财产和生态环境及其生态系统服务的状态。
要恢复这种状态，需要根据受损环境的不同确定生态恢复的范围和规模。通常而言，生态环境损害评估方法包括替代等值分析方法和环境价值评估方法。但是，由于大气环境要素具有很强的流动性，无法准确地进行生态损害的评估，只能采用上述提到的虚拟治理成本法计算，最终按虚拟成本的4倍计算生态损害数额。
三、判决结果
1.关于损害赔偿数额
我国目前采用《环境损害鉴定评估推荐方法（第II版）》《环境空气质量标准》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估技术规范》作为环境污染损害评估的主要标准。2014年，环保部办公厅发布了《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》规定了虚拟治理成本法作为生态环境损害数额的确定方法。另外最高院也认可在无法计算实际人工治理、修复污染所需费用时，可以采用虚拟治理成本法来计算环境修复费用。
表一 利用虚拟治理成本法确定生态环境损害数额的原则
环境功能类型与生态环境损害倍数的对应关系可归纳为：功用范围更广、质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后，所需生态环境损害倍数更高。这是因为功用范围更广，质量标准更高的水、空气、土壤遭受污染后功用价值损失更大、修复难度及修复投入也更大。
因此本案中，原告通过专业机构评估后，指出本案项目处环境功能二类区，生态环境损害数额为虚拟治理成本的3-5倍，取较高参数5，共计2746万元。但是在判决中，法院法院并没有采纳原告诉讼请求的参数5，而是根据德州市《关于德州晶华集团振华有限公司高档优质玻璃原片项目环境影响评价执行标准的意见》认定按虚拟治理成本的4倍计算生态损害数额，共计2198.36万元。
2.赔礼道歉责任承担方式
表二 63起环境公益诉讼案件中承担责任方式情况统计表（2015.12016.12）
根据统计数据得出，新环保法实施两年以来，环境民事公益诉讼中原告要求被告承担赔礼道歉责任的案件仅占所有案件的7.9%，大多数的诉讼请求集中在赔偿损失、恢复原状和停止侵害、排除妨碍以及消除危险上。这说明虽然法律规定了这一责任承担方式，但是在实践中，原告并未重视赔礼道歉这一责任承担方式的诉讼请求。而在本案判决书中，法院认定环境权益具有公共权益的属性，因被告振华公司超标向大气排放污染物，造成环境污染损害，其行为侵害了社会公共的精神性环境权益，应当承担赔礼道歉的民事责任。这无疑成为本案的亮点之一。
这一判决实际上肯定了公民的环境权。公民的环境权益是既是公民基本权利中与享受优美环境相关的、非独占性的权利和利益的集合，也是公民对其正常生活和工作环境享有的不受他人干扰和侵害的权利与利益。环境权的内容之一就是公民拥有优美、舒适环境的享受权，不仅包括对清洁环境要素的生理享受，也包括对优美景观、原生自然状况的精神和心理享受。判决理由中称被告振华公司的行为侵害了社会公共的精神性环境权益表明环境权不仅仅作为一项应有权利在学界得到广泛探讨和肯定，更意味着环境权作为一项法定权利在实践中得到法律的保护。受德州案责任承担方式的影响，在2017年、2018的环境民事公益诉讼案件中，许多案件的原告也都提出了赔礼道歉的诉讼请求，均被法院采纳。
3.关于停止侵权的诉讼请求
关于原告中华环保联合会增设大气污染防治设施，经环境保护行政主管部门验收合格并投入使用后方可进行生产经营活动的诉讼请求，因该项诉讼请求不属于环境民事公益诉讼司法解释规定的承担责任的方式中的任何一种，加之被告振华公司已经放水停产，原厂停止使用，另选新厂址，故对原告中华环保联合会该项诉讼请求不予支持。
4.关于评估费用、律师费以及诉讼支出的其他合理费用问题
法官判决德州案中的被告支付原告中华环保联合会所支出的评估费10万元，但并未对原告请求的律师费40万元及其他诉讼费用1万元予以支持，理由是原告中华环保联合会承认关于律师费仅订立委托合同，未实际支付，且未就诉讼支出1万元提交支付凭证，对此法院不予支持。这一判决也为人瞩目。通过对中美环境公益诉讼制度的比较研究，有学者提出应当在法律中就环境公益诉讼律师费问题作出明确规定，在原告以压倒性优势胜诉的情况下，被告应该承担案件诉讼费和原告律师费，这可以促进环境公益诉讼的良性增长。
四、典型意义德州案释放的积极信号
此案既作为最高法院发布的环境侵权典型案例之一，又作为十起最高法发布的环境公益诉讼典型案例之一，备受瞩目，指导意义不容小觑。典型环境案例作为案例指导制度框架下典型案例中的某一专业类别，理应具备如下要义：首先，必定是在环境领域内，在案件事实认定、关涉法律、可能性的法律和社会后果等方面极具代表性；其次，必然符合典型案例的一般旨趣，如大都效仿指导性案件的逐项要件、缺少相对统一和普适的认定规则等。最后，肯定要挈合案件指导制度的内核精神，在专业性的案件范畴内，可以发挥一定的指导性作用，至少可以是提供相应的参考。也就是说本案作为承载环境侵权和环境公益诉讼的双典型案例，在涉及环境侵权的认定和责任承担上，以及在环境公益诉讼的适格主体，诉讼要求上，必将发挥其指导作用，同时，本案又是全国首例大气污染公益诉讼案件 ，在大气污染的判断、考核及大气污染修复方式的运用上，提供司法先例。
本案审理过程和判决结果较为鲜明地体现了环境司法的特点，发挥了环境司法的解决环境纠纷、保障公民环境权益的功能。第一，确认了新环保法所确立的提起公益诉讼的社会组织的适格主体资格；第二，采取因果关系推定原则，确认了鉴定报告可以作为认定事实的依据，诉讼程序完整，符合程序正义的要求；第三，在大气污染的判断、鉴定评估上，采纳了专业机构的评估报告，运用专家辅助人意见，同时又不拘泥于评估报告和专家意见，判决按虚拟治理成本的4倍计算被告振华公司生态损害数额。此举迫使振华公司进行转型，进行产业结构升级。第四，创设性地采纳了原告提出赔礼道歉的民事责任，既弥补了公众感情，又对违法企业造成了信誉上的压力。在之后的一些大气污染环境案件中，如自然之友诉山东金岭化工股份有限公司大气污染环境公益诉讼，或者是自然之友诉连云港碱业有限公司等大气污染环境公益诉讼案件中，都适当借鉴了本案。因此，本案一定意义上可以说是我国大气污染环境公益诉讼案件的里程碑。
五、引申问题
1. 大气污染的联防联治问题
大气污染的跨区域性决定了损害修复不能仅仅局限于污染行为的发生地，因为污染物一旦进入大气就会随着气流持续不间断扩散，不会仅仅局限于单一的行政区域之内，而是跨越多个行政区域。从实践上看，我国目前大气污染是以行政区划为边界的属地治理模式。另外，我国环境管理制度规定各地方政府对本区域内的环境质量负责。但从理论上看，我国许多学者都提出了协同性的治理范式，主张突破传统的条块分割、区域部门分割的界限，实现联防联治。从法律法规制度上看，环保部联合发改委在2010年出台了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》（以下简称指导意见），2011年国务院推出《关于加强环境保护重点工作的意见》都提出了要加强坚持属地管理与区域联动相结合，2014年新修订的环保法第20条规定了联合防治协调机制，而且规定由政府协商解决。遗憾的是，《指导意见》提出的工作目标到2015年，建立大气污染联防联控机制，形成区域大气环境管理的法规、标准和政策体系在本案结束后仍未实现。不过，北京市、天津市、河北省、环保部、国家发改委和工信部等省市部委也做了有益尝试，它们于2013年建立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组（以下简称协作小组），以行政层级为基础的纵向任务分解和以指挥长分指挥长制为基础的横向任务分解来组织工作。不过京津冀地区大气环境质量改善幅度并不大。
德州市地形多呈平原，大气扩散条件好，而且季风影响显著，因此大气污染不可避免地会影响到周边地区。在判决书中，法院判决被告赔偿金仅用于德州市大气治理，笔者认为是欠考虑的，也是不合情理的，应该充分考虑大气损害的跨区域性。
2. 关于资金的使用问题
表三 我国环境公益诉讼案件赔偿金的处理模式
笔者列举了几个具有代表性的环境公益诉讼中赔偿金的处理模式，可以清晰地看出，对于价格不菲的赔偿金受益主体不明，而用途目标大且模糊，也无固定的适用范围和标准。值得注意的是，泰州案二审中，对一审的判决履行方式和履行期限做了改判。即如果当事人提出申请，且能够在判决生效之日起30日内提供有效担保的，环境修复费用的40%可以延期至判决生效之日起一年内支付。在判决生效之日起一年内，如果违法企业能够通过技术改造降低环境风险，且一年内没有因为环境违法行为受到处罚的，其技术改造费用可以通过相关证明向泰州市中级人民法院申请在延期支付的40%额度内抵扣。这种赔付履行方式的创新应用为我们解决环境公益诉讼的资金赔偿提供了新的思路。
有学者认为，如何解决环境损害赔偿金的归属、适用范围与赔偿标准的识别、修复资金如在受损的生态环境中的运用、环境损害赔偿基金的监管等一系列问题仍处于尚不明晰的状态。因此，笔者认为，可以参照域外经验，尽快规范赔偿资金的使用问题，例如正确划分赔偿金使用主体，建立环境损害赔偿金的适用范围和赔偿标准以及赔偿金的管理与监督等制度，这样才能达到环境侵权诉讼和环境公益诉讼的终极之维。
六、结语
基于上述分析，德州案开大气污染环境公益诉讼之先河，具有重要的意义。此案提供给我们一些重要的思考线索：一是由于大气这种非固体环境介质的特性，对于大气污染事实和因果关系的认定应该利用高度盖然性采取推定原则；二是在无法准确地进行生态损害评估例如大气污染的情况下，可以采用虚拟治理成本法来计算；三是根据民事损害赔偿的基本原理，损失多少赔偿多少这一填补原则是否能继续服务于我国目前的环境司法；四是对赔礼道歉这一责任承担方式的创新应用，实际上肯定了我国公民的环境权；五是应对大气污染应该采取联防联治的治理模式，而不是仅仅局限于排污地区；六是要做好赔偿资金的管理使用问题。
作者：中南财经政法大学法学院 曾雨婷
